上周，中央和國(guó)家有關(guān)部門(mén)陸續(xù)公布了“三公經(jīng)費(fèi)”情況。媒體以“地震局預(yù)測(cè)經(jīng)費(fèi)不足公車1/13”、“國(guó)稅總局公車費(fèi)超13億”、“質(zhì)檢總局近7成三公支出系公車消費(fèi)”等醒目標(biāo)題揭示三公經(jīng)費(fèi)不合理支出的觸目驚心。其實(shí)，我對(duì)出現(xiàn)這種結(jié)果一點(diǎn)也不奇怪，我在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)到了最危險(xiǎn)的邊緣》一書(shū)中早就指出，財(cái)政合理支出的前提是財(cái)政合理預(yù)算，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)，讓老百姓清清楚楚地知道政府花了多少錢(qián)、辦了什么事，能夠有效監(jiān)督政府?？墒牵吹秸兜呢?cái)政預(yù)算才發(fā)現(xiàn)，這玩意兒老百姓根本看不懂。更讓人生氣的是，個(gè)別專家還振振有詞地說(shuō)，老百姓看不懂是正常的。這一句話足以證明我們距離財(cái)政民主有多遠(yuǎn)。

我真的不敢相信我們的財(cái)政民主竟然在黑暗中摸索了這么久。1951年頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》規(guī)定，“國(guó)家財(cái)政計(jì)劃，國(guó)家概算、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)機(jī)密事項(xiàng)”屬于保密內(nèi)容，是國(guó)家機(jī)密。1997年，國(guó)家保密局和財(cái)政部制定的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》指出，財(cái)政年度預(yù)、決算草案及其收支款項(xiàng)的年度執(zhí)行情況、歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家秘密，不得向社會(huì)公開(kāi)。2000年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，代表們看到的部門(mén)預(yù)算資料上面都印著“秘密、會(huì)后收回”的字樣。直到2007年，國(guó)務(wù)院政府信息公開(kāi)條例將“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”和“財(cái)政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況”列為公開(kāi)的政府信息。這是第一個(gè)涉及預(yù)算公開(kāi)的制度文本，但是各地政府并沒(méi)有執(zhí)行。

試想一下，如果我們的老百姓都能看懂政府的財(cái)政預(yù)算會(huì)怎樣？2009年的時(shí)候，廣州市財(cái)政局將廣州市2009年本級(jí)114個(gè)部門(mén)的部門(mén)預(yù)算全部都公開(kāi)并放到了“廣州財(cái)政網(wǎng)”上。雖然“三公”消費(fèi)還是沒(méi)有被單獨(dú)列出來(lái)，有些項(xiàng)目老百姓還是看不懂，但至少已經(jīng)非常具體了，絕大部分是能看得懂的。比如教育局的支出，預(yù)算細(xì)致到每一所學(xué)校的各種支出。社保局的預(yù)算，1個(gè)行政單位以及15個(gè)事業(yè)單位的收入支出都一一列出了。這是全中國(guó)第一個(gè)把財(cái)政預(yù)算公開(kāi)出來(lái)的地方政府。雖然老百姓對(duì)其中一些支出提出了質(zhì)疑，但大部分人對(duì)這種做法是持肯定態(tài)度的。

之后，在離廣州公開(kāi)財(cái)政預(yù)算不到3個(gè)月的時(shí)間，財(cái)政部就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)中，政府所有的支出被切成了23類，以前的114個(gè)部門(mén)被綜合到這23類里面，地方政府要公開(kāi)只能做填空題。這意味著什么？我舉個(gè)例子吧，之前在廣州市2009年公布的114個(gè)部門(mén)預(yù)算里面，我們能清楚地查到每個(gè)學(xué)校本年度撥了多少錢(qián)，現(xiàn)在呢，改成了教育總支出。也就是說(shuō)，我們?cè)僖矝](méi)有辦法知道這些錢(qián)到底是怎么花的了。

更讓人搞不懂的是，這23類里專門(mén)有一項(xiàng)叫“其他支出”，其他22項(xiàng)里面細(xì)分支出有12項(xiàng)都包含“其他支出”。在一些地方政府或部門(mén)的財(cái)政預(yù)算里，“其他支出”竟然能占總支出的40%，這樣的預(yù)算案老百姓怎么可能看得懂？各位是不是好奇，“其他支出”到底都包括什么？我們看看新華網(wǎng)2011年4月14日的報(bào)道：在安徽省宿州市靈璧縣審計(jì)局的審計(jì)中發(fā)現(xiàn),“其他支出”中有扶貧慰問(wèn)、捐款贊助,但更多的是支付獎(jiǎng)金補(bǔ)助、吃喝招待、參觀學(xué)習(xí)等。而在2009年被調(diào)查的湖南省瀏陽(yáng)市廣電局原局長(zhǎng)的奢侈消費(fèi)清單中，在足浴中心、餐廳包廂、西餐廳、水療中心等的消費(fèi)都是通過(guò)“其他支出”列出的。

其實(shí)，可以肯定地講，這樣的財(cái)政預(yù)算，我們很多人大代表也看不懂，可是為什么到最后都投票通過(guò)了呢？為什么我們從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)像美國(guó)那樣，因財(cái)政預(yù)算不被批準(zhǔn)而差點(diǎn)讓聯(lián)邦政府關(guān)門(mén)的狀況呢？答案只有一個(gè)，就是因?yàn)槲覀儽举|(zhì)上是沒(méi)有預(yù)算的。

我們現(xiàn)在的預(yù)算機(jī)制其實(shí)和1910年前后的美國(guó)差不多。當(dāng)時(shí)，美國(guó)的財(cái)政預(yù)算中“其他支出”也非常多，名目也是五花八門(mén)，比如1908年的紐約預(yù)算，除了“三公”消費(fèi)，還有800萬(wàn)美元的“特殊稅收債券”，占總預(yù)算的6%。什么是“特殊稅收債權(quán)”？說(shuō)白了，就是上一年胡亂花錢(qián)留下的窟窿。除此之外，還有突擊消費(fèi)，就是說(shuō)該預(yù)算期間快要結(jié)束了，還有很多錢(qián)沒(méi)花完，于是政府會(huì)在下一個(gè)預(yù)算期間到來(lái)之前把這些錢(qián)迅速花掉。紐約市當(dāng)時(shí)政府雇員的月工資為417美元，到了12月份預(yù)算內(nèi)的錢(qián)沒(méi)有花完，工資一下子就發(fā)了1583美元。我們和當(dāng)時(shí)的紐約非常類似，年終突擊花錢(qián)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。我這里有一組數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)表明自2006年開(kāi)始，每年第12個(gè)月的財(cái)政支出都占全年財(cái)政支出的25%以上。

美國(guó)是怎么解決這些問(wèn)題的呢？1921年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《會(huì)計(jì)與預(yù)算法》，把預(yù)算的權(quán)力交給行政首腦，總統(tǒng)專門(mén)成立一個(gè)預(yù)算辦公室，每年向國(guó)會(huì)提交預(yù)算。美國(guó)的州和地方政府也一樣，由州長(zhǎng)和市長(zhǎng)提出預(yù)算，并對(duì)此負(fù)責(zé)，同一級(jí)別的議會(huì)成立一個(gè)撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)審核和執(zhí)行預(yù)算撥款，同時(shí)由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，各司其職，非常清楚。1974年國(guó)會(huì)又通過(guò)了《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押控制法案》。這樣，國(guó)會(huì)也有了提出預(yù)算的權(quán)利，如果反對(duì)黨控制了國(guó)會(huì)，就能自己提出預(yù)算案。

而且，美國(guó)政府還意識(shí)到，要監(jiān)督政府，就要讓老百姓真正參與進(jìn)來(lái)。如何讓老百姓自愿參與進(jìn)來(lái)呢？最有效的途徑就是讓老百姓清楚地知道自己繳了多少稅，老百姓心疼自己的錢(qián)，就會(huì)關(guān)心這些錢(qián)會(huì)被如何花掉。每年4月初是全美國(guó)人“交作業(yè)”的日子。這段時(shí)間，大家都熬夜鉆研上百頁(yè)的稅表和填表須知，找出家里各種賬單收據(jù)，回憶自己過(guò)去一年中的收入和花銷，目的都是一個(gè)：在4月15日午夜之前完成自己過(guò)去一年的個(gè)稅申報(bào)?？赡軙?huì)有人覺(jué)得奇怪，問(wèn)：美國(guó)人平時(shí)不繳納個(gè)人所得稅嗎？當(dāng)然繳了，美國(guó)聯(lián)邦政府是要求雇主在給雇員發(fā)薪水的時(shí)候代扣個(gè)稅的。但美國(guó)是用累進(jìn)稅率計(jì)算所得稅，繳稅周期是一年。這樣就需要你將過(guò)去一個(gè)自然年內(nèi)的所有收入相加——比如工資、版稅、遺產(chǎn)所得、小費(fèi)、房租和股票等等，才能得出自己所處的稅率等級(jí)。在每年的4月15日之前，所有納稅人會(huì)用國(guó)稅局發(fā)出的表格計(jì)算出自己去年應(yīng)繳和已繳稅額的差距，然后，要么附上應(yīng)補(bǔ)稅額的支票，要么就坐在家中等待國(guó)稅局返還自己銀子。