預算改革：關鍵在立法，核心在民主

記者 丁靜

日前，隨著國改委等中央政府部門向社會公開2013年的部門預算，2013年中央部門預算公開全面啟動。這是中央各部門自2010年首次公開部門預算以來，連續(xù)第四年推進部門預算公開。

財政部相關人員表示，今年部門預算公開有很多新變化，其亮點是今年中央各部門預算公開更加詳細，與此同時，也一并公開了部門“三公經(jīng)費”預算。

近年來，預算公開備受公眾關注，而政府也一直在致力于預算改革，建立完整的預算體制。近日，李克強總理在國務院召開的第一次廉政工作會議上，要求建立公開、透明、規(guī)范、完整的預算體制，把政府所有的收入和支出都納入預算，形成強有力的約束機制。在李克強主持召開新一屆政府首次經(jīng)濟形勢專家和企業(yè)負責人座談會上，他在肯定大方向正確的同時也不忘提醒：“目前，我們要先推動預算改革，樹立公信力，再談進一步推動其他方面的改革問題。”

“魔鬼藏在細節(jié)之中”

目前，我國預算存在諸多問題，一般情況下，相關部門只是發(fā)布一個“簡版”的預算，把公眾真正關心的且能看得懂的的詳細數(shù)據(jù)隱藏起來。從每年公布的預算情況來看，大多人反映是“看不懂”。

從國際比較的角度看，我國的預算透明度與國際公認的規(guī)范相比還有很大差距。2001年，普華永道發(fā)布了關于“不透明指數(shù)”的調(diào)研報告，該報告從腐敗、法律、財經(jīng)政策、政府管制等五個方面對“不透明指數(shù)”進行評分和排序，結(jié)果我國被列為透明度最低的國家。令人遺憾的是，直至今日，這一排序并沒有得到明顯改觀。

中南大學PPLG研究中心研究員楊孟著在接受本報記者采訪時指出，雖然財政部公開的部門預算已經(jīng)到了“項”一級，但這也僅僅是一種形式而已，涉及實質(zhì)的內(nèi)容太少，與公眾的期望和要求還有很大差距，飽受社會公眾詬病。

而今年4月初，廣州市41個部門公布了56頁的2013年預算。據(jù)相關知情人介紹，該預算表項目的分類依據(jù)的是經(jīng)濟事項的內(nèi)容和性質(zhì)，且具體到了預算科目的“款”級。由于該分類方法遵循了現(xiàn)行預算制度關于預算收支科目分類的相關規(guī)定，能夠較好地反映政府機關和個人的工資、獎金、差旅費、招待費等具體項目的詳細支出情況，老百姓當然“看得懂”。

但關于廣州市質(zhì)監(jiān)局的三公經(jīng)費支出預算表僅存了一個晚上，原本56頁的版本被一個46頁的新版本代替，消失的10頁是關于財政撥款安排三公經(jīng)費支出的預算表。

楊孟著說，“看得懂”的被“看不懂”的“簡版”取而代之，是一種是很不正常的現(xiàn)象?！澳Ч聿卦诩毠?jié)之中”。發(fā)布“簡版”預算唯一可能的解釋是背后一定有“鬼”，任何的理由和解釋，諸如“國家秘密”之類，均是敷衍搪塞，無論在理論上還是在實踐中都是不成立的。

“它至少反映出這樣幾個問題：一是政府部門權力高于《政府信息公開條例》和社會公眾的知情權和監(jiān)督權；二是政府部門權力與部門預算息息相關，公開“簡版”預算是保護權力擴張、濫用、甚至貪污腐敗行為不受制約的有效途徑；三是政府部門既得利益與部門預算息息相關，公開“簡版”預算是保護既得利益不受影響的實用工具和方法；四是預算管理未與預算支出的效能和政府績效管理掛起鉤來，還存在脫節(jié)、弱化、不規(guī)范和隨意性大等現(xiàn)象；五是代議機關在參與政府預算管理，監(jiān)督民意行使和保證政府權力運性的正當性方面力度不夠，很多方面還流于形式；六是預算編制缺乏開放性，預算聽證制度不完善；七是預算法制建設嚴重滯后，作為第二憲法的《預算法》存在嚴重漏洞，有待修訂完善?！睏蠲现f。

技術不是問題 關鍵在于立法

目前，我國的財政預算實行的是所謂增量預算法，即今年的錢花不完，明年就要核減。為此，不少部門出現(xiàn)了年底突擊花錢的現(xiàn)象，造成的資源的浪費，滋生了腐敗。公眾期待預算公開，但從目前公開的情況來看，卻不盡如人意。關于預算公開，是客觀上無法說清，還是主觀上不想說清，大家不得而知。預算編制真的那么難嗎？

楊孟著直言不諱地指出，財政預算實行增量預算不合理。增量預算法的適用范圍十分狹窄，只能在預算期與基期已發(fā)生的預算項目完全相同且預算期有新增預算項目的特殊情況下才能使用，它忽略了預算目標、績效評價、結(jié)果應用等預算管理中最為關鍵的問題。隨著預算管理的中心和方向由控制管理向績效管理的逐步轉(zhuǎn)變，增量預算法現(xiàn)已不適應當前環(huán)境和條件的需要，應盡快淘汰出局，被更加先進、科學、實用的零基預算法取而代之。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國資本運營研究中心主任、副教授、博士后馮鵬程在接受本報記者采訪時表示，我國信息不透明，政務不公開，是歷史遺留問題，從政府方面來說，主觀上就不想說清。財政預算公開與家里過日子進行預算一樣，拿多少錢，花在哪里？用最簡單明確的數(shù)字表達出來，沒有理由看不懂，這還是與相關部門的態(tài)度有關系，人們之所以看不懂，是因為相關部門就不想讓公眾看懂。

馮鵬程指出，關于預算改革的重點還是在于立法，技術上不存在多大的難題。我國應加強立法，使之有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究。從法律層面規(guī)定預算應該公開什么，預算的相關表格應該如何做，應該規(guī)定什么時候公開。對于不公開預算或者預算公開程度不夠的相關部門，應給與相應的處罰，承擔相應的法律責任。政府拿著納稅人的錢，但是不告訴錢花在什么地方，這是法律的缺失。而針對現(xiàn)在技術上實行的增量預算法，存在不合理的因素，可以考慮實施零基預算的方法，不考慮以往會計期間所發(fā)生的費用項目或費用數(shù)額，今年花多少錢，看今年要做多少事。

楊孟著在接受本報記者采訪時也表示，在現(xiàn)代信息技術條件下，編制一份讓人看懂的財政預算并不難，只要采用科學的復合分類方法并使擬公布的內(nèi)容詳盡到公眾滿意的程度就可以了，也就是人們常說的將支出項目細化到“款”一級。難的是來自政府部門自身的阻力過于強大，以至于在面對廣大社會公眾的強烈訴求下，政府與社會公眾的博弈均衡解竟能“暗箱”操縱，社會公眾知情權讓位于政府部門利益的格局難以撼動。公布“簡版”預算便是例證。由此，從基于憲政視角下的預算民主理念來看，一個政府公布的財政預算，是否讓老百姓“看得懂”，是衡量該政府是否“責任政府”、“陽光政府”、“服務政府”和“廉潔政府”的典型標志。

在編制讓人“看得懂”的財政預算方面，香港的經(jīng)驗值得借鑒。香港政府公布的財政預算內(nèi)容包括所有的82個支出項目和近5年的政府收支計劃統(tǒng)計情況，納稅人繳納的每一分錢怎么花，花在哪里，一目了然。財政預算案除了詳盡的文字、數(shù)據(jù)外，還配有大量的插圖、表格、漫畫，讓人讀來饒有興趣。預算案不僅編列當年預算，還附有未來5年的收支預測和中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。公布的方式和途徑也是多種多樣，即可在香港政府網(wǎng)站上下載電子版，也可到指定的地點領取印刷版，十分方便。

預算改革的核心是“預算民主”

目前，財政收入增速下降，我國政府面臨嚴峻考驗，預算改革迫在眉睫。李克強總理曾在兩會記者會上面對財政收入下降曾經(jīng)約法三章：“一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增?！庇纱艘部梢钥闯鑫覈畬τ陬A算改革的決心。

近年來，我國“政企不分”為“三公消費”的轉(zhuǎn)移列支提供了便利和可能；“費稅不分”成為導致公共財政預算行為扭曲變形的幫兇；財稅制度的法治化程度過低問題等問題日益暴露出來。

在楊孟著看來，我國預算改革工程浩大，涉及面廣，內(nèi)容繁多、情況復雜。但千頭萬緒，總會有一個總樞紐，牽一發(fā)而動全身。這個總樞紐就是“預算民主”。預算改革的核心就是使我國的政府預算盡快“預算民主”起來，即構(gòu)建公開、透明、民主和法治的政府預算制度，以限制政府的征稅權和預算開支行為。主要包括：建立預算主體權力制衡機制；建立完善包括社會公眾預算過程參與制度和預算文件公開制度在內(nèi)的預算全程監(jiān)控機制；修訂《憲法》中有關稅收條款，把“稅收法定”原則寫入憲法，明確納稅人的權利；“做實人大”，發(fā)揮代議機關的獨立職能和作用，使政府的財政收入和支出均受“人大代表的實際審議、約束和批準。

楊孟著認為，站在預算管理的視角來透析，相關部門編制并發(fā)布“簡版”預算，無疑與預算約束軟化有關。杜絕“簡版”預算，必須建立完善預算支出事前、事中、事后全程動態(tài)跟蹤監(jiān)控制度，讓預算約束“硬”起來。

楊孟著建議，一是在預算支出環(huán)節(jié)，建立完善預算支出分級授權審批制度，給預算資金裝上“安全閥”。如招待費支出，接待什么、怎樣接待、要否接待，不再由自己“說了算”；二是在效能評價環(huán)節(jié)，建立完善預算支出效能審查評議制度，為預算管理撥正科學化、民主化和透明化的正確航向；三是在信息公開環(huán)節(jié)，建立完善預算支出情況通報（公示）制度，讓政府部門內(nèi)部成員和社會公眾積極參與監(jiān)督管理并發(fā)揮“負反饋調(diào)節(jié)”作用。預算管理“接地氣”了，預算約束也就“硬”起來了，“三公”經(jīng)費自然“陽光”起來了，“簡版”預算也就不復存在了?！?/p>

本報短評

預算公開并不意味著預算透明，唯有老百姓“看得懂”的預算，才是能夠監(jiān)督的預算，能監(jiān)督的預算才是“陽光預算”。建立透明政府、廉潔政府，防止腐敗，應從預算透明做起。

真正意義上的預算公開透明則意味著，預算信息應全方位、全過程公開，包括時間、形式、內(nèi)容和詳盡程度等，其最高原則是滿足社會公眾行使法律賦予的權利和義務的需要。預算的公開透明是一個由不規(guī)范到規(guī)范的漸進過程，要達到完全公開透明的要求，還有很長的路要走。

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